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今年上半年以來天然氣領域相關政策法律解讀
2014-07-16 16:15:57 來源: 作者: 共有1人發表評論

作者:上海燃氣(集團)有限公司 陳新松

  6月13日,習近平主持召開中央財經領導小組會議,研究我國能源安全戰略,他強調,面對能源供需格局新變化、國際能源發展新趨勢,保障國家能源安全,必須推動能源生產和消費革命。

  天然氣作為我國能源戰略轉型的重要組成部分,在當前治理大氣污染、中石油出售管網資產、與俄羅斯簽訂供氣購銷合同等熱點事件的背景下,備受人們關注。其實,國家相關部門在今年2-4月間密集發布了關于天然氣的一系列政策法規,具體如下:

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  這些文件分別涉及天然氣領域的管網開放、供銷合同、基礎設施、價格機制等各個方面,是構建新形勢下天然氣監管體制的重要政策法律文件,將對今后較長一段時間內天然氣行業發展產生重要影響。本文試圖對這些文件進行逐一梳理。

  一、《油氣管網設施公平開放監管辦法(試行)》

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  為了打破油氣管網的高度壟斷經營狀態,2月13日,國家能源局正式印發《油氣管網設施公平開放監管辦法(試行)》(以下簡稱《管網開放辦法》),要求油氣管網設施運營企業在一定前提下,向新增用戶開放使用油氣管網設施。

  《管網開放辦法》通過政策正式明確管網設施開放的范圍為油氣管道干線和支線以及與管道配套的相關設施。其出臺旨在促進油氣管網設施公平開放,提高管網設施利用效率,保障油氣安全穩定供應,規范油氣管網設施開放相關市場行為,在目前油氣行業縱向一體化的體制下,解決上、下游多元化市場主體的開放需求問題。這是監管層明確表態要打破壟斷邁出的重要一步。

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  《管網開放辦法》規定,油氣管網設施開放的范圍為油氣管道干線和支線(含省內承擔運輸功能的油氣管網),以及與管道配套的相關設施;在有剩余能力的情況下,油氣管網設施運營企業應向第三方市場主體平等開放管網設施,按簽訂合同的先后次序向新增用戶公平、無歧視地提供輸送、儲存、氣化、液化和壓縮等服務。

  《管網開放辦法》傳遞的改革深度、力度超越了“十一五”以來任何一次油氣產業改革?!豆芫W開放辦法》的出臺為油氣管網改革撕開了一個口子,并為解決油氣管網公平準入問題提供了解決思路。一方面,其為各市場主體進入油氣管網提供了標準規范,起到一定打破現有壟斷局面的作用;另一方面,《管網開放辦法》明確指出,油氣管道設施上游用戶中包括天然氣(含煤制天然氣、煤層氣、頁巖氣等)等油氣生產企業。這就意味著,非常規油氣開采出以后“無管網可輸送”的問題將得到解決,有利于打破大型央企和地方國企在油氣管網設施的壟斷,促進中國非常規油氣資源開發。同時,要求油氣管網設施運營企業之間相互開放,實際是要求實現三大石油公司管網之間的互聯互通,有利于形成全國統一布局的管網系統,對于確保能源供應的安全有重要意義。

  不過,值得注意的是,《管網開放辦法》全文沒有提到任何詳細的數字,價格、數量均沒有體現。例如管輸費如何制定,再比如第五條“油氣管網設施運營企業在油氣管網設施有剩余能力的情況下”中提到的剩余能力如何界定,均沒有描述清楚。因此,本辦法只是定性的傳達政府決心改革油氣管網運營領域的決心,并沒有提出定量的執行標準。

  當下,國內氣荒、油荒時有發生,在國內油氣管網建設不完善、管網設施剩余能力有限的前提下,管網設施運營企業開放與否存在主觀和客觀的操作障礙。因此,能否實現油氣管網真正公平的“第三方準入”,不僅需要“辦法”,還需要更具體的實施細則,以及實施過程中國家能源局及其派出機構有效的監管。

  二、《天然氣購銷合同(標準文本)》

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  中國油氣管網設施對外提供服務的主導模式是管網設施方買斷上游企業的油氣,然后自行處置油氣資源和調度,上游企業幾乎沒有選擇下游用戶的主動權?!豆芫W開放辦法》第9條提出了新模式,即鼓勵以自行協商或委托代理等方式由不同市場主體的上游用戶向下游用戶直接銷售油氣,并由上下游用戶與油氣管網設施運營企業簽訂合同或協議。同時,在第14條提出了對合同內容的要求及監管報備措施。

  為進一步做好天然氣合理使用監管,規范天然氣購銷市場秩序,2月25日,國家能源局印發《天然氣購銷合同(標準文本)》(以下簡稱《合同標準文本》),呼應這一購銷模式。該文本適用于天然氣供應企業與城市燃氣集團、直供用戶參照簽訂多年、年度或短期天然氣購銷合同。

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  《合同標準文本》共21條及6個附件,內容涵蓋交付、年合同量、合同價格和氣款結算、質量和計量、調試和維修以及爭議解決等。合同雙方可在公平、合理和協商一致的基礎上,進一步對有關條款進行補充、細化或完善,增加或減少附件,相關附件內容由供用氣雙方協商確定。

  《合同標準文本》中值得注意的有:一是文本既適用于已建成項目,也適用于新項目。如適用于新項目,起始日應考慮第一窗口期或第二窗口期內;二是合同價格有兩個模板:1、直接確定單價為 元/標準立方米(含稅);2、單價由天然氣基礎價格和綜合服務費用單價兩部分組成,而計價單位為標準立方米或吉焦(即熱值計量);三是一年期以上的合同適用照付不議條款。

   此前,國家能源局要求新增天然氣利用項目要“先規劃、先合同、再發展”,對于已落實氣源的“煤改氣”、燃氣熱電聯產等項目,要加強對供需雙方簽訂合同情況的監管,確保天然氣有序供應?!逗贤瑯藴饰谋尽酚“l后,國家能源局及其派出機構將進一步加強對天然氣購銷合同簽訂及履行情況的監管。

  三、《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》

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  大幅提高天然氣在我國能源消費中的比重已成共識,但從當前現實條件來看,天然氣能否扛起這份重任仍不可知。盡管“十一五”以來,我國天然氣產業進入快速發展時期,消費量年均增長高達17%,不過在2011年增速達到頂峰之后開始下降,除基數增大和經濟環境變化等原因外,價格機制和配套設施的落后也在一定程度上制約了天然氣產業發展。

  以儲氣庫這一典型的配套設施為例,作為天然氣產業鏈上的重要一環,實現重要調峰作用的儲氣庫建設仍是短板。據統計,我國2013年城市燃氣占比為41%,比2000年提高了23個百分點,而化工用氣和工業燃料用氣的總和占比也從2000年的78%下降到41%。天然氣消費完成了從工業向民用的根本性轉變,同時也意味著調峰需求和壓力進一步加大。然而,我國儲氣庫調峰能力僅有2%,遠低于世界平均水平。

  在此背景下,2月28日,國家發改委以部門規章這一法律形式,發布了《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》(下稱《基礎設施辦法》),明確鼓勵、支持各類資本參與投資建設納入統一規劃的天然氣基礎設施。

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  《基礎設施辦法》明確所稱天然氣應包括天然氣、煤層氣、頁巖氣和煤制氣等,且規定,通過天然氣基礎設施進行天然氣交易的雙方,應當遵守價格主管部門有關天然氣價格管理規定。天然氣可實行居民用氣階梯價格、季節性差價、可中斷氣價等差別性價格政策。

  《基礎設施辦法》規定天然氣銷售企業應當建立天然氣儲備,到2020年擁有不低于其年合同銷售量10%的工作氣量,以滿足所供應市場的季節(月)調峰以及發生天然氣供應中斷等應急狀況時的用氣要求。城鎮天然氣經營企業應當承擔所供應市場的小時調峰供氣責任。由天然氣銷售企業和城鎮天然氣經營企業具體協商確定所承擔的供應市場日調峰供氣責任,并在天然氣購銷合同中予以約定。

  《基礎設施辦法》規定,國家鼓勵、支持各類資本參與投資建設納入統一規劃的天然氣基礎設施。國家能源局和縣級以上地方人民政府天然氣主管部門應當加強對天然氣銷售企業、天然氣基礎設施運營企業和天然氣用戶履行本辦法規定義務情況的監督管理。

  此外,《基礎設施辦法》特地強調了以下幾點:一是國家鼓勵、支持天然氣基礎設施相互連接;二是天然氣基礎設施運營企業不得利用對基礎設施的控制排擠其他天然氣經營企業,并應與用戶強調天然氣基礎設施服務合同;三是承擔天然氣儲備義務的企業可以單獨或者共同建設儲氣設施儲備天然氣,也可以委托代為儲備。

  四、《關于建立健全居民用氣階梯價格制度的指導意見》

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  上文中提到價格機制和配套設施的落后是制約了天然氣產業發展的兩大因素。價格機制確是把“雙刃劍”。在天然氣價格沒有與市場接軌時期,和其他能源相比的低價客觀上促進了國內天然氣市場的快速擴大。統計數據顯示,中國從2006年開始進口天然氣,僅5年時間,天然氣對外依存度就飆升至21%??梢哉f,我國天然氣消費占比提高在很大程度上是靠進口量增長來支撐的,但由于近年來的進口采購與國內銷售價格嚴重“倒掛”,讓供應企業背上沉重負擔,在客觀上也阻礙了天然氣產業的健康發展。

  為此,在出臺《基礎設施辦法》后,改革天然氣價格機制成了國家發改委的下一步目標。而居民生活用氣階梯價格制度作為理順天然氣價格的重要舉措,在此背景下率先出臺。3月20日,國家發改委發布了《關于建立健全居民用氣階梯價格制度的指導意見》(下稱《階梯價格意見》),決定在全國范圍內推行居民階梯氣價制度。

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  階梯氣價制度是將用氣量劃分為若干階梯,實行不同的價格。用氣量越大,超過基本用氣需求的部分,氣價越高。這項制度是在保障絕大多數居民生活用氣不受影響的前提下,引導居民合理用氣、節約用氣。與傳統的單一氣價相比,階梯氣價可以更好地兼顧效率與公平。因此,為鼓勵居民節約用氣,公平負擔,促進天然氣市場可持續健康發展,有必要在全國范圍內建立健全居民階梯氣價制度。

  《階梯價格意見》對各檔氣量和氣價的確定作了原則性規定。階梯氣價分為三檔,第一檔用氣量按覆蓋區域內80%居民家庭用戶的月均用氣量確定,保障居民基本生活用氣需求;第二檔用氣量按覆蓋區域內95%居民家庭用戶的月均用氣量確定,體現改善和提高居民生活質量的合理用氣需求;第三檔用氣量為超出第二檔的用氣部分。

  各檔氣價實行超額累進加價。根據不同階梯的保障功能,第一檔氣價按基本補償供氣成本的原則確定,并在一定時期內保持穩定;第二檔氣價按合理補償成本、取得合理收益的原則制定,第三檔氣價要充分體現天然氣資源稀缺程度,能夠抑制過度消費。原則上,第一、二、三檔氣價按1:1.2:1.5的比價安排。

  《階梯價格意見》要求,2015年底前所有已通氣城市均應建立起居民生活用氣階梯價格制度。今后凡制定或調整居民生活用氣銷售價格的城市,要同步建立起階梯價格制度;已實行階梯氣價的城市,要根據指導意見進一步完善相關政策。

  五、《能源行業加強大氣污染防治工作方案》

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  治理大氣污染是天然氣作為清潔能源的優勢應用領域。3月24日,為貫徹落實《大氣污染防治行動計劃》和《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》,促進能源行業與生態環境的協調和可持續發展,切實改善大氣環境質量,發改委、能源局、環保部聯合制定《能源行業加強大氣污染防治工作方案》(下稱《大氣防治方案》)。

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  《大氣防治方案》是一個能源領域整體加強大氣污染防治的總體方案。具體到天然氣領域,《大氣防治方案》確定了天然氣(不包含煤制氣)能源消費比重2015年達到7%以上,2017年9%以上。

  在保障清潔能源供應方面,《大氣防治方案》對天然氣單獨做了詳細闡述。天然氣增加供應的任務為:增加常規天然氣生產,加快開發煤層氣、頁巖氣等非常規天然氣,推進煤制氣產業科學有序發展;加快主干天然氣管網等基礎設施建設;加快儲氣和城市調峰設施建設;加強需求側管理,優先保障民用氣、供暖用氣和民用、采暖的“煤改氣”,有序推進替代工業、商業用途的燃煤鍋爐、自備電站用煤。天然氣增加供應的具體目標是:2015年,全國天然氣供應能力達到2500億立方米。2017年,全國天然氣供應能力達到3300億立方米。

  《大氣防治方案》特別強調了推廣分布式供能。要求以城市、工業園區等能源消費中心為重點,加快天然氣分布式能源建設。2015年,力爭建成1000個天然氣分布式能源項目;2017年,天然氣分布式能源達到3000萬千瓦。2015年底前,重點在上海、江蘇、浙江等地區安排天然氣分布式能源示范項目;此外,推進“新城鎮、新能源、新生活”計劃,在江蘇、浙江、河北等地選擇中小城鎮開展以LNG為基礎的分布式能源試點。

  為了實現上述目標,《大氣防治方案》強調要完善相關配套措施。涉及到天然氣的具體包括:一是穩步推進天然氣管網體制改革,促進管網公平接入和公平開放。明確政府與企業油氣儲備及應急義務和責任;二是開展油氣管網設施公平開放監管,提高管網設施運營效率,促進油氣市場有序發展;三是進一步建立和完善市場化價格機制,深化天然氣價格改革,推行天然氣季節差價、階梯氣價、可中斷氣價等差別性氣價政策;四是加大對分布式能源發展的財政稅收金融支持力度,研究落實清潔供暖設施等補貼政策與標準。

  六、《關于加快推進儲氣設施建設的指導意見》

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  在天然氣配套的各項基礎設施中,儲氣設施是極為重要的。隨著天然氣應用在我國的大力推廣,季節差異大,對調峰需求迫切的特點也逐年凸顯。我國目前儲氣庫建設明顯滯后,在天然氣供應規模中的配比過低,加快儲氣設施建設已刻不容緩。

  為此,國家發改委于4月5日發布了《關于加快推進儲氣設施建設的指導意見》(下稱“《儲氣設施意見》”),切實推進儲氣設施建設,進一步做好天然氣供應保障,維護經濟社會平穩運行。

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  《儲氣設施意見》的亮點在于鼓勵各種所有制經濟參與儲氣設施投資建設和運營。承擔天然氣調峰和應急儲備義務的天然氣銷售企業和城鎮天然氣經營企業等,可以單獨或者共同建設儲氣設施儲備天然氣,也可以委托代為儲備。根據這一條,6月中旬,江西省首個“天然氣儲備聯盟”項目率先啟動,江西港華燃氣有限公司、九江天然氣有限公司、高安天然氣有限公司、江西計華能源發展有限公司、撫州撫北天然氣有限公司等五家不同所有制成分的企業共同出資建設LNG應急儲備庫,作為五家燃氣公司共同的調峰儲備設施。

  同時,《儲氣設施意見》要求各地要加大對儲氣設施投資企業融資支持力度,支持符合條件的天然氣銷售企業和城鎮天然氣經營企業發行企業債券融資,拓寬融資渠道,增加直接融資規模。創新債券融資品種,支持儲氣設施建設項目發行項目收益債券。支持地方政府投融資平臺公司通過發行企業債券籌集資金建設儲氣設施,且不受年度發債規模指標限制。

  為進一步用好價格杠桿,國家發改委要求各級價格主管部門,利用好價格調節手段,引導儲備氣設施建設。例如,通過推行非居民用戶季節性差價、可中斷氣價等政策,鼓勵用氣峰谷差大的地方率先實施,引導用戶削峰填谷。對獨立經營的儲氣設施,按補償成本、合理收益的原則確定儲氣價格;對城鎮天然氣經營企業建設的儲氣設施,投資和運營成本納入配氣成本統籌考慮,并給予適當收益。

  此外,《儲氣設施意見》還提出,將加大儲氣設施建設用地支持力度,對儲氣設施建設用地優先予以支持;優化項目核準程序,縮短辦理時限,提高核準效率;繼續執行現有支持大型儲氣庫建設的有關政策,進一步加大支持力度,適時擴大適用范圍;天然氣銷售企業在同等條件下要優先增加配建有儲氣設施地區的資源安排,增供氣量要與當地儲氣設施規模掛鉤。

  七、《關于建立保障天然氣穩定供應長效機制若干意見的通知》

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  在解決了天然氣配套設施和價格機制的問題之后,隨之而來的突出問題就是天然氣的穩定供應。近年來,雖然我國天然氣供應能力已不斷提升,但由于消費需求快速增長、需求側管理薄弱、調峰應急能力不足等原因,一些地區“氣荒”現象時有發生,民生用氣保障亟待加強。

  在此背景下,4月14日,國務院辦公廳轉發了發改委《關于建立保障天然氣穩定供應長效機制若干意見》(下稱“《供應長效機制意見》”),要求建立保障天然氣穩定供應長效機制,增加天然氣供應。值得注意的是,此次意見是以國務院辦公廳的名義發至各級地方政府和相關部委。

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  《供應長效機制意見》提出,未來要增加天然氣供應。到2020年天然氣供應能力達到4000億立方米,力爭達到4200億立方米。同時將推進“煤改氣”工程,到2020年累計滿足“煤改氣”用氣需求1120億立方米。

  天然氣“十二五”規劃曾預計,2015年我國天然氣消費量為2300億立方米左右,供應能力將超過2600億立方米(包括煤層氣、頁巖氣及煤制天然氣等非常規天然氣和進口天然氣),到2015年天然氣占一次能源消費總量的比重達到7.5%。這意味著,“十三五”期間將新增天然氣供應能力1400億至1600億立方米,每年新增300億立方米左右的供應能力。

  為實現上述任務,國家將繼續加大對天然氣尤其是頁巖氣等非常規油氣資源勘探開發的政策扶持力度,有序推進煤制氣示范項目建設。落實鼓勵開發低品位、老氣田和進口天然氣的稅收政策。各地區要綜合考慮民生改善和環境保護等因素,優化天然氣使用方式。做好天然氣與其他能源的統籌平衡,優先保障天然氣生產。

  同時,國家還將支持各類市場主體依法平等參與儲氣設施投資、建設和運營,研究制定鼓勵儲氣設施建設的政策措施。優先支持天然氣銷售企業和所供區域用氣峰谷差超過3∶1、民生用氣占比超過40%的城鎮燃氣經營企業建設儲氣設施。符合條件的企業可發行項目收益債券籌集資金用于儲氣設施建設。對獨立經營的儲氣設施,按補償成本、合理收益的原則確定儲氣價格。另外,對儲氣設施建設用地也將優先予以支持。

  《供應長效機制意見》還要求建立天然氣監測和預測、預警機制,對天然氣供應風險做到早發現、早協調、早處置。另外,還要做好油氣勘探開發體制改革試點工作,研究制定天然氣管網和LNG接收、存儲設施向第三方公平接入、公平開放的政策措施。

  《供應長效機制意見》還強調要進一步理順天然氣與可替代能源價格關系,抓緊落實天然氣門站價格調整方案,加快理順車用天然氣與汽柴油的比價關系,建立健全居民生活用氣階梯價格制度,研究推行非居民用戶季節性差價、可中斷氣價等價格政策。

  未來,在新一輪的能源生產和消費革命中,能源產品價格改革、能源領域壟斷改革、能源市場開放、政府職能轉變將是重點。而天然氣又將是新一輪能源體制改革的主要領域。加強對國家天然氣領域政策法律的研究,有助于我們對行業發展的科學預判,并在天然氣大發展的浪潮中占領先機。

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